论农村项目化公共品供给的组织困境及其逻辑——基于某新农村建设示范村经验的实证分析 

　　李祖佩[②] 

　　（华中科技大学中国乡村治理研究中心　湖北 武汉　 430074） 

　　摘要：基于对某新农村示范村建设成效的实证分析，展示项目化公共品供给具体实施中的诸种组织困境：“以县为主”的供给模式下乡村组织失语、乡村组织自利性凸显以及村庄内部整合能力弱化成为项目化公共品供给中遭遇到的组织困境。诸种组织困境的生成是后税费时期基层组织运作逻辑、乡村社会治理样态以及乡村社会内在变化等因素共同作用的结果，文章展示诸种困境出现的复杂逻辑。诸种组织困境造成供给与需求之间错位、公共品质量低下、资源大量浪费、国家资源下乡并没有带来基层治理组织合法性的相应提升等一系列严重后果，应当引起高度重视。 

　　关键词：项目化公共品供给；组织困境；乡村组织；资源下乡 

　　一、问题与田野　 

　　（一）问题提出 

　　税费改革之后，作为乡村基层组织主要财政收入的农业税费被取消，乡村组织财政能力大减，无法实现农村公共品的有效供给。在此背景下，国家通过转移支付的形式维持基层组织的正常运作，并试图通过中央和地方省市政府自上而下的转移支农项目资金和村庄内部“一事一议”等制度安排解决公共品供给中的资金不足问题，在资金来源上，存在着国家出资、地方政府配套和村庄内部自筹三种渠道，且在资金比例安排上根据项目规模和具体要求，三方承担的比例有所不同。本文将这种依托各级政府转移支农项目实现农村公共品供给的方式称为项目化公共品供给[③]。 

　　学界对农村公共品供给研究可谓卷帙浩繁，但是集中与笔者指涉的项目化公共品供给的专门研究却并不多见。学者大都注意到当前农村公共品供给中的组织机制问题，比如认识到基层决策者对农村公共品供给的决策，不是农村社区内部的需求[1]，但是就其问题的生成机制却语焉不详；折晓叶、陈婴婴[2]将项目作为一种资源分配形式，宏观分析国家、地方政府和村庄在项目运作过程中形成的不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过程和结果，展示“项目进村”过程中形成的国家治理模式和地方“反制”逻辑；周飞舟[3]认为，分税制改革尤其是税费改革以来，“专项”和“项目”成为最主要的支出手段，并通过一个义务教育的案例分析，发现专项和项目资金并没有按照上级政府的意志运作，反而出现了许多意外后果，制约了项目资金的使用效率；贺雪峰[4]认为，国家项目资金不可能包揽农村公共品供给，但是另一方面，农村内部自组织能力弱化，两者共同导致后税费时期农村公共品供给缺失的困境。 

　　已有的研究为我们理解项目化公共品供给提供了富有解释力的理论基础，但还存在明显不足，主要表现在，集中于对国家财政体制和各级政府的行动逻辑等宏观层面的理解，缺乏对项目的具体实施过程的组织机制和实践逻辑的微观解读；集中于制度（项目制）本身的运作而对制度在底层社会中的实践过程、实践机制以及实践后果缺乏专门的研究，也正因此，作为项目制实践背景的基层治理和村庄社会基础等层面并不是学者研究的重点[④]。而调查经验表明，在项目化公共品供给的具体实施过程中，存在的诸种组织困境极大制约了公共品供给的成效，导致国家资源严重浪费，后税费时期资源下乡因此并没有带来基层治理组织合法性的提升等一系列严重后果，在笔者看来，导致诸种组织困境的原因，既有制度本身不健全等问题，又有制度设置与基层治理生态和乡村社会基础层面的相互作用，而对后者的分析构成本文的立论基础。 

　　基于此，本文的分析框架即是：项目资金作为后税费时期资源下乡的表现形式，资源下乡嵌入在基层治理现实之中，同时在输入过程中必然引起作为项目实施主体的县、乡、村三级治理组织的反应，一方面项目化公共品供给的组织实践是后税费时期基层治理生态的回应，后税费时期的乡村关系、基层治理权力以及财政困境等成为型塑项目化公共品供给组织困境的背景之一，另一方面资源下乡又对基层治理带来新的挑战，资源撬动基层各级组织的行动力，在底层社会各级利益主体博弈和力量彰显过程中，乡村利益共同体等“新”的治理样态形成，构成项目化公共品供给的组织困境之一。再者，村庄构成承接项目资源的社会基础，村庄社会内部的诸种变革影响了基层治理，进而构成项目化公共品供给组织困境的生成因素之一。本文所研究的正是基层治理生态与村庄社会两方面如何型塑项目化公共品供给的组织困境的。从研究方法上，本文利用个案分析法，即通过对某新农村建设示范村在项目化公共品供给经验的理解，展示项目化公共品供给中的组织困境及其生成逻辑。虽然受地区差异、个案的局限性等因素的影响，个案不能作为推论总体的依据，但是个案所提出的问题和其背后所隐含的逻辑，具有一定的普遍性，因此，个案可以启发对问题的更为深入的思考，同时还可以作为大规模调查的依据[5]。 

　　（二）个案介绍：巨额资金支持与悖论的实践效果 

　　湘北X村总人口2446人，耕地（水田和旱地）2170亩，人均耕地面积0.8亩，全村19个村民小组。由于该村交通便利（107国道沿线、距市区较近），原有基础设施较为完备，2009年被划为新农村建设示范村，且由市委书记主抓。由于是新农村建设示范村，且由市一把手亲自抓，X村获得了大量国家和省市地方项目，具体项目细则见下表： 

表一：X村项目一览表（2009-2011）

　　除此以外，市委书记每年通过在X村召开“现场办公会”等形式筹资，县市交通局、水利局、畜牧水产局等职能部门作为帮扶单位每年固定支持资金有109万元[⑤]。也就是说除了上表中的通村通组公路外，其他建设全部依靠项目及其配套资金。但是巨额的资金扶持并没有带来村庄公共品供给的改善，表现在以下三个方面： 

　　首先，工程质量严重不合格。以农田水利建设为例，2010年花费200万元实施的水渠硬化工程，直到笔者调查不到两年的时间内，由于硬化厚度不够，水泥质量差，绝大部分硬化渠道已经破败不堪，有些地段甚至用脚一踩就会塌陷。同时加之硬化高度低于两旁田地，降水时周围土地被冲刷，导致相当严重的水土流失。新修的水利设施反而改变了原有的灌溉环境，恶化了水利条件，随之而来的是每年都会不断有土地抛荒，据统计，X村现在每个组平均有10亩以上的土地抛荒，而抛荒原因大多是近两年来水利条件的恶化，用水灌溉成本提高，导致越来越多的农户不堪水利成本之高而选择放弃耕种土地。 

　　第二，形象工程特点明显。以土地平整为例，只有国道两旁和村部周围的土地得到了较好的整治，而远离国道和村部的土地整治工作只是走了过场，工作过后土地照样不平，村民讲土地整治只是装饰门面而已。可以说，土地整治成为地方政府主导的形象工程，并没有落到实处。 

　　第三，重复建设严重，导致资金浪费，真正需要改善的公共品没有资金支持。 

　　巨额的项目资金支持和优越的政策扶持为何并没有给村庄公共品供给带来相应改观？调查发现，此问题的症结绝不是“钱”的问题，而是实施过程中的组织机制问题，即当前的项目实施过程中出现的组织问题。基于此，理解现有项目化公共品供给模式下出现的组织困境及其逻辑，成为本文的主旨。 

　　二、“以县为主”与乡村组织的失语[⑥] 

　　项目可分为国家部委设立、省市自立和县市自立三个层级，但是无论哪个层级，县级政府在项目中起到至关重要的作用，不仅项目资金争取和筹集要靠县，项目资金的使用、工程的发包和管理主要还是在县，成为“以县为主”的供给模式[⑦]。而在此过程中，乡村组织集体失语。所谓乡村组织的失语，是指在项目化公共品供给过程中，项目发包是县市政府及其职能部门，承包方是以盈利为目的的各市场主体，乡村组织只有积极配合和协调的任务，并没有项目资金的经手权和工程规划的发言权。同时，在项目实施工程中，乡村组织在项目指挥和监管过程中亦没有自主权和话语空间。乡村组织处于国家政权和村庄社会之间的接触点上，国家各种政策依靠乡村组织执行，而村庄内部的诉求要通过乡村组织进行反应，同时，扎根于乡村社会中的乡村组织最了解村庄现状，对村庄内公共品需求有着清楚的认识[6]。但是在项目化公共品供给中，随着乡村组织的“失语”，农村内部合理诉求无法得到表达，从而形成了公共品供给和农民需要之间的错位。 

　　基本上所有涉农项目都是由村委会开始自下而上逐级申请，但项目审批下来后，项目的发包权则归属县相关的行政管理部门，并由其负责在全县范围内以招标的形式发包，再由中标的施工单位具体负责承建[7]。以X村国土综合整治项目为例，该项目属于国家重点建设项目，项目资金由国家国土资源部和省级国土部门出资，项目资金下拨至县财政局，然后由县国土局在网上招标，最后工程被该市某建筑公司承包。该公司先得一半工程款，工程验收合格后得其余款项。在整个过程中，项目资金拨付在县国土局和承包方之间进行，乡村组织并没有资金经手权。 

来源：三农中国