再造中间层：后税费时代的乡村治理模式变迁研究

　　摘  要：从传统时期到税费改革之前，国家对乡村社会的治理主要采取依托士绅、宗族和乡村基层政权作为中间层的间接治理模式。税改后，以保障个体权利为核心、强化基层代理人监控为目的、将国家权力直接对接农户作为组织机制的直接治理模式逐渐兴起。这一转型深刻影响着乡村基层政权的角色与行为，削弱了基层政权治理能力，造成了中间层的缺失，给乡村社会秩序的维系带来诸多负面影响。由此，欲推动国家转型、建构现代国家，就不仅需要强化对基层代理人的监控，而且要重塑乡村治理结构，增强乡村基层政权治理能力，再造中间层。

　　关键词：中间层  间接治理  直接治理  国家与农民关系

　　一、引论

　　关于税费改革后国家与农民关系变化情况的讨论，学者们大多认为税费改革离间了基层政府跟农民之间的关系，使得国家与农民关系比税费改革之前变得更为疏离。（贺雪峰，2008；周飞舟，2006；饶静、叶敬忠，2007）而实际上，税费改革后国家与农民关系状况变化是极为复杂的。我们看到，改革开放以来尤其是税费改革之后，国家权力总体上退出乡村社会，但是它同时又依靠现代科技手段在某些领域加深了渗透，国家权力嵌入乡村社会的程度超过以往任何时期。①所以，对于税费改革后国家与农民关系状况的判断，就不能一概地认为是国家权力从乡村社会单向度地撤出，而是一个有进有退的双向互动过程。如果仅仅认为税费改革使得国家与农民关系状况变得更为松散，显然无法呈现出税改后国家与农民关系的真实、复杂图景。有鉴于此，本文从乡村治理模式转型的角度来考察税费改革前后国家与农民关系状况的变化，厘清税改后国家权力与乡村社会之间的复杂互动与纠葛，检验这一轮国家政权建设的绩效，并在此基础上回应在一个去集体化时代中如何继续进行国家政权建设、建构现代国家的国家转型走向问题。本文的经验材料来自笔者于2009年3月至2009年7月在湖北省江华市余陵区桥镇②所作的田野调查，调查对象包括桥镇乡村干部和普通农民，调查方法包括深度访谈、参与式观察和搜集文献资料等。

　　二、间接治理模式的嬗变：从传统时期到建国后

　　在讨论传统中国国家权力与乡村社会关系时，主要存在着两种影响比较大的解释模式，一是魏特夫的“东方专制主义”理论模式，二是“皇权不下县”模式。魏特夫的“东方专制主义”理论认为，官僚帝国的集权统治者对社会的控制非常严密。（魏特夫，1989）相较而言，更多学者秉持“皇权不下县”观点。费孝通（1998）先生就曾经指出，中国传统乡村社会是一个依靠“礼治秩序”来维系的无讼的社会，从而区别于依托国家权力维系的法治社会。韦伯（1997（下）：375）也认为，在中国传统官僚帝国时期，“一般也仍然存在着‘山高皇帝远’的情况，政权地域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响”。吉登斯曾经强烈批判了魏特夫的“东方专制主义”理论，他指出，“在传统中国，乡村实行某种程度的自治，而城市却并非这样”。（吉登斯，1998a：47）尽管传统官僚帝国中央集权程度较高，但它对乡村社会的渗透能力却较低，国家权力与乡村社会的结合呈悬浮的状态。国内学界的新近研究更是明确指出，中国近代以来逐渐落后于西方并遭遇民族危机的根本原因就在于自明代以来国家基础权力③的孱弱（韩毓海，2009）。

　　不过，随之而来的的问题是，既然传统时期国家基础权力较为弱小，国家权力难以进入乡村社会，统治者又是倚赖于何种方式达到治理乡村社会目的的呢？一些学者用“士绅模式”来概括中国传统乡村社会的治理特征。（费孝通，2006；张仲礼，2008）另一学者黄宗智则指出，“中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理”（黄宗智，2008）。无论是士绅模式，还是简约治理模式，都表明士绅、地主、家族、村落等地方社会中的精英群体和地方性规范在传统乡村社会公共治理中所担当的重要角色，传统国家权力正是利用和依靠这些力量实现了对乡村社会的间接治理④。

　　进入近代以后，随着现代化和国家政权建设的推进，国家权力开始渗透进入乡村社会，试图实现对乡村社会的直接治理，但由于传统的权力文化网络遭到破坏，国家政权对乡村社会的下渗失去了可以依托的载体，从而出现了政权内卷化的现象（杜赞奇，2003）。

　　新中国成立后，地主（士绅）阶级被消灭，家族、宗教等传统共同体遭受沉重打击，农民获得彻底解放，不过，国家并未建立与农民直接的、面对面的关系，而是依托于乡村集体组织对乡村社会进行治理。⑤国家对乡村社会的治理仍然属于间接治理，只是此时期充当国家与乡村社会之间中介和桥梁的不再是诸如地主、士绅之类的传统力量，而是由国家建立起来的社、队集体组织。

　　三、间接治理模式的式微：改革开放后的乡村治理

　　进入1980年代，家庭联产承包责任制的实施，是弱化乡村集体的一次重大改革。不过，乡村集体并没有因此而解体，在许多方面，它依然保持着对农民较强的支配权，包括要求农民缴纳农业税费、出义务工等等。这种间接治理模式有着较强的优越性，比如，有利于发挥乡村集体的主动性，开展农业税费征收和计划生育工作，为国家现代化建设提供源源不断的资源支撑；有利于组织和动员农民，贯彻国家方针政策，开展公益事业建设等等。不过，该治理模式也存在不足，其中的核心问题是国家无法对乡村集体实施有效的监控，致使加重农民负担、侵犯农民权益的事件屡见不鲜。对间接治理模式特性的发掘，构成了我们理解1990年代乡村政治生态的基础。

　　自1980年代初期开始，中国农村蓬勃发展，乡镇企业极大地带动了农村经济。整个农村呈现出一片欣欣向荣的景象。然而，好景不长，步入20世纪90年代之后，中国农村逐步进入发展的瓶颈期。农民收入增速日益减缓，而工农产品价格剪刀差使得农民的货币支出和生活成本大大提升。与此相伴随的是，各项涉农税费指标也日渐提升，农民负担问题逐渐凸显。

　　吕德文（2009）曾经从乡村干部治理钉子户的角度解释了农民负担加重的原因。吕德文的解释固然有一定的道理，但是，1990年代农民负担加重的原因是十分复杂的。比如，乡镇机构严重超编；通过压力型体制（荣敬本等，1998）层层分解下来的各项达标任务指标；农业税费征收标准的制定缺乏严格的监督等等，都是导致农民负担加重的重要原因。

　　随着农民负担加重和钉子户的蔓延，农业税费征收面临的难度越来越大。为了完成税费收缴任务，县乡政权只能采取一级压一级的办法，将其与政绩、工资奖金和荣誉挂钩。乡镇党委政府直接将压力转嫁给村支部书记和村主任。村干部又将税费任务分解给村民小组长。如果未能完成任务，工资奖金就要被克扣。于是，“不管你用什么办法，任务必须完成，具体手段我不管”便成为许多乡村干部开展工作中的流行语。在这种情况下，乡村利益共同体逐渐形成，村组干部充分发挥能动性，在完成税费收取任务的同时，也为自己尽量多捞好处，较多的资源于是被乡村干部这一基层代理人阶层所吞噬了。

　　农民负担加重，干群关系紧张的复杂乡村政治生态在李昌平（2001）那里被凝练为“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“三农问题”的话语表达，而问题的核心在于对乡村基层代理人的监控极其不到位。在此基础上，我们可以从两个方面来理解当时的乡村治理状况。一方面，1990年代农民负担加重，农业税费征收工作难度加大，钉子户大量产生，表明国家基础权力正在逐渐弱化，国家对民众的动员能力下降。国家权力及其基层代理人无法有效地打击钉子户，遏止钉子户的蔓延。另一方面，全能型政治体制（邹谠，1994：69-72）的解体，不仅使得意识形态的动员功效大大减弱，德行治理无法实施，而且使得乡村治理面临着更为严峻的基层代理人监控难题。乡村利益共同体的形成，使得国家权力更加难以有效实施对基层代理人的监控，国家基础权力也随之削弱。于20世纪初期出现的“国家政权建设内卷化”（杜赞奇，2003：51）在1990年代的乡村社会得到重演。

　　总之，随着农民负担问题的恶化，农民增收有限，农业剩余已难以支撑农村的上层建筑体系，而钉子户的蔓延，进一步加大了农业税费征收工作难度，再加上农民流动性的增强使得义务工制度越来越难以实施，所有这些都预兆着在乡村社会延续五十年的间接治理模式逐渐式微，一场新的农村变革即将来临。

　　四、直接治理模式的兴起：税改后的乡村治理转型

　　自2000年始，税费改革试点在安徽省全省范围内展开，至2006年，全国免除农业税。税费改革及取消农业税带来了两个问题，一是乡镇政权的运转面临困难，二是乡镇政权的职能定位问题。基于以上两个方面的考虑，精简机构、转变职能便成为税费改革后所不得不开展的工作。于是，乡镇综合配套改革也逐渐被提上议事日程。税费改革和乡镇综合配套改革的实施，标志着1990年代末以农民负担为核心的三农问题的终结。整个1990年代，沉重的农民负担问题和艰难的农业税费征收工作，不仅恶化了乡村干群关系，而且使得乡村干部深陷于税费征收的枷锁之中。如何将乡村干部从农业税费征收的枷锁中解脱出来，改善乡村治理的局面，成为让中央政府倍感焦虑的问题。由此，税费改革不仅是国家从过去的农业支持工业、农村支撑城市的发展战略的转变，而且实质上是党和国家在新世纪启动的新一轮国家政权建设，是国家为治理乡村基层代理人、增强国家基础权力而作出的一项重大举措。

　　税费改革和乡镇综合配套改革的实施，同时也表明了国家试图推动乡村治理转型的愿望。这种转型包括两个层面，一是治理理念的转型，二是治理模式的转型。在治理理念转型上面，又可分为两个方面，一是从管理到服务的转变。它要求乡村干部放下之前高高在上的姿态，做好农民的服务者，意识形态化的表达就是“为人民服务，当好人民的公仆”。因而，从管理到服务的转变，实质上是干群关系的变化。它既是现代公共管理理念的体现，同时也是对中国共产党意识形态遗产的继承。二是从人治到法治的转型。在乡镇改革之前，许多乡镇职能部门自身拥有执法权，不过这种执法权并不是严格意义上的依法行政，而在很大程度上沦为行使收费罚款的权力。执法者的主观意志在其中扮演重要角色，人治色彩较浓。基于对人治的严重后果的担忧，乡镇综合配套改革的总体目标将“严格依法行政”放置在第二条的显著位置上。从人治到法治的转变，要求乡村干部在治理过程中严格依法办事。

　　乡村治理模式的转型表现为，国家依托于乡村集体进行的间接治理模式解体，而以个体权利为核心的直接治理模式在乡村治理中逐渐兴起。所谓直接治理，是指以保障个体权利为核心、以强化基层代理人监控为目的、将国家权力直接对接农户作为组织机制的治理模式。其本质是单个的主体之间的契约与交换，以及对个体权利的强调和保护。它主要表现在以下三个方面：首先，从治理机制来看，国家各项惠农政策改变过去依托于乡村集体的方式，而试图直接对接农户。在税费改革以前，国家治理乡村社会的各项政策制度都需要乡村基层组织密切配合（典型的如收取农业税费），上级政府下拨的资金也需要经过基层组织之手。质言之，在税费改革以前，国家治理乡村社会的整个体制是比较完整的、系统的和一以贯之的。但是，税费改革之后，国家实施的许多政策措施都在试图绕开乡村基层组织，直接进入乡村社会，或者直接对接分散的个体农户，即使在无法绕开乡村基层组织的情况下，也只是让他们从事一些从属的、次要的、配合性的工作，比如国家在实施粮食直补政策、新型农村合作医疗政策以及推广农技、农机服务时均是如此。

　　其次，从组织机制来看，市场化、契约化、个体化越来越深地嵌入进农村基层治理机制之中。在公共品供给方面，比如，修建通村公路时，上级政府一般不会把资金拨付到村里，而是直接雇请一个工程队到村里修路，工程队直接跟相关政府部门结账，而村里只需负责一些配合性的工作。另外，义务工制度取消之后，乡村两级组织进行公益事业建设时，也必须通过市场化的方式，出钱雇请工程队和农民。即使乡村干部组织党员干部、村民代表开会时，村里也要给他们补贴误工费，如果不给误工费，会议便无法召开。所有这一切组织机制，都是按照市场化的方式运作。此外，税费改革后许多农村地区还掀起了一场集体资产大甩卖的高潮。在许多地方，乡村两级组织已经基本上没有集体资产，成为空壳集体。

　　再次，国家各项政策制度变革倾向于维护农民个体的权益，削弱乡村集体的权力。在土地制度方面，国家先是强调农民土地承包权三十年不变，后来又宣布稳定现有土地承包权长久不变，实质上取消了村集体的调地权。另外，国家还取消了义务工制度，村集体再也无权强制农民出义务工。

　　概言之，抑制干部权力、弘扬群众权利是新世纪乡村治理转型的主旋律。国家依托于乡村集体进行的间接治理模式被终结，以个体权利为核心的直接治理模式逐渐兴起。国家通过一系列制度变革将乡村基层政权架空、虚化，试图建立与农民之间的直接、面对面的关系，实现国家对乡村社会的直接治理。

　　五、直接治理模式的后续效应：中间层的缺失

　　如前已述，国家试图通过税费改革、乡镇改革等一系列制度措施推动乡村治理转型，改善乡村治理状况。然而，新一轮的国家政权建设似乎并没有达到中央政府的预期，并产生了“意外的后果”（吉登斯，1998b）。诸多学者的观察表明，税费改革后，国家与农民关系蜕变得更为松散，乡村组织变得越来越消极无为，农村公共产品供给缺失严重。（贺雪峰，2007:225，2008；周飞舟，2006；田先红、杨华，2009）概言之，税费改革后，乡村基层政权治理能力的弱化主要表现在两个方面，一是公共服务能力的弱化，二是它与乡村社会关系的日渐疏离。基层政权治理能力的弱化，导致国家与乡村社会之间中间层的缺失，给乡村社会秩序的维系带来诸多负面影响。

　　（一）基层政权公共服务能力的弱化

　　目前，乡镇的公益事业建设主要面临着两大困境，一是资金投入严重不足与不均衡并存的困境，二是组织难度加大的困境。

　　1.公共服务的投入困境

　　公共服务的投入困境根源于税改后乡村基层政权财政状况的变化。税费改革对乡村基层政权的财政产生了直接影响，它表现在两个方面，一是乡村基层政权（尤其是中西部地区）不能再向农民收取农业税费，导致收入大减，二是村财乡管、乡财县管模式的推行将乡村基层政权的财权上收，乡村财政变成了“有财无政”。与此同时，它们所能获得的国家财政转移支付又较为有限，许多基层政权的运转陷入困境之中。

　　笔者从《桥镇2008年度预算收支执行情况明细表》（桥镇人民政府，2009年1月13日）看到，2008年度桥镇税收分成收入是16.6万元，而另一份材料《余陵区2008年财政收入计划表》显示，区里给桥镇当年规定的财政收入计划是6288万元，桥镇自己定的目标是7000万元，最后因为受金融危机影响实际完成额度为4800万元。⑥尽管桥镇政府完成的税收任务数额巨大，但它在跟区政府税收分成所得却少得可怜，因而，桥镇干部都抱怨说上面给镇里的税收分成收入太少。另外，该明细表还显示，2008年度桥镇缺口资金为111.8339万元，数额已经非常巨大。另据桥镇武装部长陈克强说，2009年，桥镇政府预计财政缺口为100万，财政所缺口为97万，两者相加共计197万。⑦在财政收入极为有限而项目争取难度大的情况下，乡镇政权往往入不敷出，债务年年高攀。据镇领导称，目前桥镇政府的负债总额是600多万元。⑧由于财政缺口巨大，自身运转艰难，镇政府便难以投入资金开展公益事业建设，即使要组织公益事业建设，也不得不向上面打报告争取项目，迫使乡镇财政实施“走出去”的战略，所以，在乡镇我们常常可以看到乡镇政府为了进行公益事业建设而给上级部门写的项目申请报告，哪怕是几千、万把块钱的项目，也需要向上面申请。如果争取不到项目资金，那么公益事业建设就不能不被搁置。