——基于对新型农村养老保险政策的调查分析

　　摘  要：依据国家与乡村社会的关系可将乡村治理资源的配置分为三种类型：自给自足型、资源汲取型和资源赋予型。惠农政策嵌入乡村社会推动乡村治理资源的整合与重组，主要表现为乡村治理资源的配置由资源汲取型向资源赋予型的转变。本文以新型农村养老保险政策为例，在实证调查的基础上，试图对新型农村养老保险政策进入乡村之后所引起的机构与人员的重组、乡村干部的角色转变以及农民权利观念的提升等乡村治理资源的变化书写必要的注脚和反思。

　　关键词：惠农政策；乡村治理；资源重组

　　在中国，政策是执政党主要的执政手段之一，中国共产党正是依靠不断推出和更新的系列政策将亿万分散孤立的农民组织到政党和国家体系中来。所以，政策对于农村发展起着至关重要的作用。[1]改革开放以来，在城乡二元的历史背景中隐含的“三农问题”逐渐凸现出来。以“多予、少取、放活”为基本原则的农村税费改革和以科学发展观为指导的统筹城乡发展战略成为新时期化解三农问题的重要手段，其载体便是惠农政策的不断下乡。在惠农政策嵌入乡村社会的进程中，惠农政策也不断重塑着乡村治理的形态。其中最为重要的是惠农政策推动了乡村治理资源配置由资源汲取型向资源赋予型转变。本文即以对新型农村养老保险（以下简称“新农保”）试点情况的调查数据为分析对象，[2]探讨“惠农政策下乡”如何影响乡村治理资源的配置以及由此赋予乡村治理的意义和价值。

　　一、乡村治理资源配置类型分析

　　乡村社会是一个资源载体。从乡村资源的性质来讲，乡村社会的资源丰富，既有自然资源，也有社会资源；既有显性资源，也有隐形资源；既有硬资源，也有软资源。就乡村资源的来源而言，乡村资源也是多样的，既有乡村内部自生的资源，又有外部社会输入的资源。从乡村资源与国家的关系即乡村治理资源的资源配置来看，乡村社会资源是变动不居的，国家既汲取乡村社会资源，又赋予乡村社会治理资源。由此，乡村资源的不同禀赋以及乡村治理资源的不同配置方式深刻地影响着乡村治理状况和形态。笔者认为，乡村治理资源的配置以国家与乡村社会的关系为标准可分为三种主要类型：自给自足型、资源汲取型以及资源赋予型。

　　（一）自给自足型的乡村治理资源配置

　　在传统国家，当乡村社会外在于国家的控制范围时，乡村社会自给自足地生产、生活和交往，没有外在力量的嵌入，以自给自足的生活逻辑重复着循环的社会节奏，“日出而作，日落而息”是对乡村社会的真实写照，即日本学者所总结的“村庄共同体”及“自治论”。[3]在此发展阶段，乡村社会主要利用村庄内部资源实现自治。乡村治理资源配置的机制是以乡绅为主体的自治形式，乡村中固有的宗族关系、人情关系以及邻里关系等非正式性的权力资源构成乡村治理的主要凭借。国家与乡村的关系以税赋的形式简单地结合起来，“皇粮国税，天经地义”是乡村社会对于国家的直观感受。正如孙中山先生所言：“中国人民的组织思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只有纳粮，便算尽了人民的责任。政府也只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭”，[4]“中国人的团结力只能及于宗族而止，还没有扩张到国族”。[5]这是对自给自足型乡村治理资源配置下乡村秩序的经典概括。

　　（二）资源汲取型的乡村治理资源配置

　　当乡村社会被纳入到国家政权体系中，国家权力渗入乡村社会的机理，乡村社会作为统一国家的一个有机组成部分而发挥作用时，乡村社会也承载着国家发展的资源提供者的角色。中国进入现代国家之时，为实现工业化和现代化的要求，致使乡村资源成了工业的原始积累的来源。在“以农支工”的战略要求下，以城乡二元结构制度化来保障农业哺育工业的目标的实现。在这种发展形势下，统购统销、户籍制度、城乡二元的分配方式等制度设置塑造了乡村治理的基本形态。直至农业税取消前，乡村治理资源的配置机制表现为国家以资源汲取者的角色进入乡村，以政治动员和行政力量的强制为主，从乡村社会中源源不断地汲取资源。作为乡村治理主体的农民往往陷入被动或者成为强制的对象。夹在乡村社会与国家之间的村干部在工作中也是“两边都受苦，里外不讨好”。此时的乡村治理往往是压力型体制下的目标责任制的副产品。在这种乡村治理资源的配置中，随着政权建设之初所奠基的合法性资源的逐渐耗尽，乡村社会不断发生的“事件”或者“危机”也说明乡村治理本身需要在重重困境中突围。

　　（三）资源赋予型的乡村治理资源配置

　　在现代国家，要实现乡村治理转型，首先需要国家发展战略的引领和诠释。进入新世纪以来，“三农问题”被诠释为国家发展中的主要问题。以农村税费改革为标志，乡村治理资源配置进入资源赋予型时代。在惠农政策大量下乡的情况下，国家由资源汲取变成资源分配的角色，对农村社会，更侧重于资源赋予。特别是在“以工促农、工业反哺农业、城市支持乡村”的发展战略下，国家通过惠农政策来赋予农民“国民待遇”，提供基本的公共产品，努力实现农村公共服务均等化，逐渐实现“种地不收税、上学不交费、看病不太贵、养老不发愁”的农村发展目标。另一方面，农村税费改革使得基于资源汲取而组织和发展起来的乡村行政性机构的人员大量闲置，生存资源锐减，面临权力流失和职能虚弱的境况。但是，近年来，依托于惠农政策的资源源源不断地输入乡村社会，为了贯彻落实惠农政策，乡村原有的闲置治理资源被激活，某些治理资源的作用方式正在发生转变。在资源赋予型惠农政策的促动下，乡村机构开始重组，出现了为贯彻重大的惠农政策而设立的新机构。为了落实惠农政策，经过培训的乡村干部的职能也从原来侧重于行政管理向现在侧重于公共服务转变。在赋予资源的惠农政策面前，农民由被动消极的压力适应者向积极主动的利益维护者转变。以惠农政策为依托，围绕惠农政策的贯彻落实，乡村干部与农民之间积极协作的新型乡村治理资源配置方式正在形成。

　　笔者将乡村治理资源配置分为三种不同的类型是为了分析的便利，突出各自的特性，以对在特定的阶段中占主导地位的形式进行重点分析。在乡村社会的现实中，乡村治理资源的配置并不单纯属于某一类，而是上述三种类型的混合。以资源赋予量和资源汲取量构建二维坐标图（如图1）可以清晰地展现三种不同类型的特点。在资源赋予型的配置方式中，国家的资源赋予量大于汲取量，“予多于取”。在资源汲取型的配置方式中，国家资源汲取量大于资源赋予量，“取多于予”。在自给自足型中，国家既没有赋予资源，也没有从乡村汲取资源，“不取不予”，自给自足型其实是理想类型而已。在均衡线位置上资源赋予等于资源汲取，“取予相等”，这是一种均衡发展的状态。

　　图1 乡村治理资源配置类型（略）

　　二、资源赋予型乡村治理资源重组——以“新农保”政策为例

　　从新农保政策实施的过程来看，资源赋予型的乡村治理资源重组主要表现在机构与人员的重组，乡村干部角色变迁，农民公共权利意识激活等方面，以及由这些方面的组合所带来的乡村治理的新状态。

　　（一）机构与人员重组

　　新农保政策的下乡需要有效的载体，为此试点地区建立了“新农保”的工作领导机构，组织了专门的机构负责“新农保”的运行，如人口信息的统计、保险费用的缴纳、养老金的发放、财务管理以及监督执行等。对“新农保”县级主管部门的调查数据显示，整体而言，83.8%县级政府在乡镇成立了专门的工作机构。具体来说，在机构的类型方面，20.0%的县级政府设置了新农保管理与服务中心；近三成的县级部门依靠原有的社保所或者财经所；16.4%的县级政府成立了临时性的工作领导小组（见表1）。在职能关系方面，当问及“农村养老保险是政府的事”还是“劳动保障部门的责任”时，15.9%的县级主管部门的受访者认为“是劳动保障局的事”，而有高达68.3%的受访者笼统地认为“政府应当承担责任”。当问及“劳动与社会保障局是否能够完全承担新农保工作”时，50.0%的受访县级主管部门回答为“不能够”或者“说不清”。这说明，面临众多惠农政策下乡的新的发展阶段，基层政府的机构调整也在逐渐发生变化以适应国家主导的资源赋予型的乡村社会发展。

　　表1 新农保执行机构的类型分布情况（略）

　　为了推进新农保政策，各试点地区在县与乡镇配备了相应的工作人员。从行政人员的总量来看，被调查的试点县级政府中新农保工作人员平均为12人，每个乡镇大约6人。在行政人员职业专属性上，被调查的试点地区县级工作人员60.0%属于专职工作人员，4.6%属于兼职；乡镇中从事新农保工作的人员14.1%是专职，26.6%是兼职，59.3%的乡镇是既有专职又有兼职（见图2、图3）。由此可见，县级工作人员专职居多，乡镇工作人员则多为兼职。为了保证新农保政策的贯彻执行，79.1%的村庄有专人负责新农保政策的实施。然而村干部作为新农保政策的兼职协管员，其报酬如何解决？45.9%的村庄协管员由财政给付报酬，与此相对，有31.1%的村庄协管员没有报酬。由此可知，新农保政策的下乡使得税费改革后闲置的基层干部重新获得了角色地位，成为乡村公共事务中不可或缺的治理资源。

　　图 2 县级工作人员职业专属性情况（略）

　　图 3 乡镇工作人员职业专属性情况性情况（略）

　　（二）乡村干部角色转变

　　从乡村干部对新农保政策的知晓与意愿、上级政府的支持与压力以及推行新农保政策下乡中乡村干部的行动等侧面可以反映出乡村干部角色的变迁。被访问的乡村干部中有45.6%对于新农保政策“非常了解”；占51.5%的干部“较为了解”，仅有2.9%的干部“不太了解”新农保（见图4）。如前所述，有31.1%的作为协管员的村干部是没有报酬的，但当问及“是否愿意积极推动新农保政策的实施”时，98.5%的受访村干部回答为“愿意”。这说明，一方面，在由资源汲取型乡村治理资源配置方式向资源赋予型乡村治理资源配置方式转变的过程中，乡村干部的工作环境发生了变化，由资源汲取转向资源赋予，其工作方式也由强制性保障走向自愿承担和推进。另一方面，从“上级政府是否对参保率有硬性标准”来衡量基层政权在惠农政策下乡过程中与高层政权的关系，44.8%的被访村庄认为“有上级政府的硬性标准”，55.8%的村庄认为“没有硬性标准”。由此说明，惠农政策推行的机制还带有浓厚的压力型体制的成分。

　　图 4 村干部对于新农保政策的知晓情况（略）

　　（三）农民权利意识激活

　　从农民参保的程度与态度来看，有73.6%的被访农民参加了新农保。在参保农民中，98.3%的农民是自愿参保；当政府和村庄不作强制要求时，仍有85.7%的农民愿意交养老金。两个数据之间的差异对比说明农民对国家关心农村养老问题的充分认可和对新农保政策的积极支持。从农民对新农保政策的知晓率来看，仅有5.6%的农民“没有听说过”或者“说不清”新农保政策（见表2）。调查发现，虽然农民并不知道新农保政策的细节，但是农民积极通过多种途径了解新农保政策。当问及“各级村干部是否传达了关于新农保政策精神”时，有85.2%的受访农民回答“传达过”，与此同时，有43.5%的受访农民向其他人询问过新农保政策的相关内容。笔者在山西调查时发现，试点村庄对基础养老金的发放情况采取“连坐监督制”：即如果发现村庄中有已经去世的老人还在继续领取基础养老金，则停发该村民小组所有老人的基础养老金2个月，以此形成村民小组中的群众能相互监督的机制。由此可知，惠农政策下乡使得农民对于公共事务的参与权、知情权等权利意识开始觉醒，为乡村治理注入了活力。与资源汲取时期农民的消极角色相比，在资源赋予型的乡村治理中，农民的角色由消极变为积极，由回避变为参与甚至是积极争取，在积极争取的过程中也增长了农民的维权意识。

　　表2 被访农民对新农保政策知晓率（略）

　　三、讨论与反思

　　伴随着惠农政策嵌入乡村社会，国家以惠农政策为平台向乡村输入资源，并带来了乡村社会原有治理资源的重组，如机构的调整和人员的配置，乡村干部角色的转变与农民权利意识的激活，等等。面对乡村治理资源重组的现实和契机，如何回应乡村治理面临的挑战与机遇，催生并巩固乡村治理资源的有效增量是我们要讨论的核心问题。

　　（一）以乡村治理资源重组为契机，实现乡村治理转型，达致善治目标。惠农政策嵌入乡村社会导致乡村治理资源的重组，为乡村治理开辟了广阔的空间。相对于自给自足型与资源汲取型的乡村治理资源配置阶段，现阶段乡村治理资源重组给予乡村治理以丰富的可供使用的资源优势：国家是惠农政策与资源输出端，是乡村治理的主导力量；乡村干部是惠农政策下乡入户的桥梁和纽带，是惠农政策贯彻落实的保障力量；农民是惠农政策的归宿，是政策效用的享有者和反馈者。国家、基层干部、农民三者主体以惠农政策为载体，共同推动乡村治理转型。

　　（二）乡村治理资源配置方式的转型是一个系统工程，转型之路任重而道远。从新农保政策的贯彻执行可以看出，惠农政策激活了农民的权利意识，但是在落实惠农政策过程中还要培养农民履行相应义务的意识。试点地方为落实新农保政策进行了机构调整，虽然设置了惠农政策下乡的机构，但还是存在机构之间职能关系不协调，机构内部分工不明确，机构设立的临时性特征较强等问题。因此需要打造惠农政策实施的系统平台，将不同的人员楔入惠农政策下乡的工作中，达到机构内部明确分工，机构协同共进的阶段，仍然有很多问题要逐一解决。税费改革后闲置的基层行政人员虽然获得了新的角色，但是要完全适应服务于新农保的各项工作，基层政府还要加大人员培训力度。以此提升机构与人员资源重组效果，切忌旧瓶装新酒，消解惠农政策。同时我们也看到，新成立的机构和配备的人员仍然在压力型体制中运转，因此，机构的重建和人员的重组也势必挑战原有的乡村治理体制。所以，以贯彻落实惠农政策为契机，构建民众积极参与的公共服务型基层政府也是乡村治理资源配置实现转型的重要条件。另一方面，资源赋予是为了资源再生和资源整合，输血最终是为了能够自我造血。所以，要积极发挥乡村治理资源重组的正效应，避免“等”、“靠”、“要”等负效应的出现。惠农政策也要坚持从各地实际出发、量入为出、持续惠农的原则，否则会使激活的乡村治理资源重新陷入瘫痪境地，甚至产生不可治理的状况。

　　注  释：

　　[1]徐勇.“政策下乡”及对乡村社会的政策整合[J].当代世界与社会主义，2008（1）：116

　　[2]华中师范大学中国农村问题研究中心“百村观察”项目组在2010年1-3月期间进行了以“新型农村养老保险试点情况”为主题的社会调查。本次调查以新型农村养老保险试点县（市）、区、旗为样本库，从中随机抽取若干。在抽取的样本县（市）、区、旗中随机选取一个试点村庄，在试点村庄中再随机抽取30户，分别从农户、村庄与县级主管部门三个层面来展开问卷调查与深度访谈。本次调查成功回收农户问卷1942份、村庄问卷69份以及县级主管部门调查问卷68份。本文中的数据分析均基于本次调查所获取的有效数据。

　　[3]邓大才.超越村庄的四种范式：方法论视角——以施坚雅、弗里德曼、黄宗智、杜赞奇为例[J].社会科学研究，2010（2）：130-136

　　[4] [5]孙中山.三民主义[M].长沙：岳麓书社，2000.89，2

　　作者：慕良泽 任路