摘  要：乡村社会治理就是以村民自治为核心，通过乡镇政府管理和农民制度化参与的并行发展，把农民利益最大化作为根本目的的一种乡政村治的良性发展模式。当前，大量农民非制度化政治参与的出现，对于乡村治理的文化成长、社会资本建构和运作绩效有着较为消极的影响。为有针对性地提升乡村治理的实效性，须采取有效措施促进农民制度化政治参与，实现农村社会的和谐稳定。

　　关键词：非制度化政治参与； 乡村治理； 制度化政治参与； 运作绩效

　　政治参与是普通民众参与社会政治生活的行为，它包括制度化政治参与和非制度化政治参与。制度化政治参与是一种有序的政治参与，是普通公民通过合理合法的手段和方式参与政治生活的行为，这种行为进而促进整个国家和社会政治体系的建构。[1] 非制度化政治参与是一种无序的政治参与，是普通公民通过非正当的或非法的方式参与政治生活的行为。在中国，特别是在农村，农民非制度化的政治参与，对于乡村治理有着较为消极的影响。为有针对性地提升乡村治理的实效性，须采取有效措施促进农民制度化政治参与，实现农村社会的和谐稳定。

　　一、农民非制度化政治参与的基本表现形式

　　改革开放以来，虽然我国农民政治参与的渠道、形式和制度等有了长足的发展，但是在真正解决农民的问题时，政治参与也会有低效和不通畅的时候。这种情况下，农民大多会选择非制度化的渠道来维护其合法的权益和权利，这带来的后果不仅会给国家和社会带来极大的威胁，也会使农民个体和国家付出高昂的代价。当前，我国农民非制度化政治参与的形式层出不穷，其主要形式包括：

　　（一）家族势力参与盛行

　　中国是一个传统的宗族社会。在建国后，由于人民公社体制的推行，使乡村社会家族宗法遭到批判而销匿。改革开放后，过去销声匿迹的一些家族势力又在各地有所抬头，宗族组织和文化网络也在一定程度上抬头。一个根本原因就是，宗族网络作为一种自成体系的非正式权力形式和关系网络，它是我国传统文化的浓缩，在中国历史进程中绽放着强大的生命力。尽管传统家族和宗族网络经历了这样的演变，但不管怎样，宗族势力只是改变了其外在形式，其内核没有真正消失。[2] 近年来，虽然我国经济社会有了长足的发展，但我国农村社会并没有改变“人情社会”的局面，并且随着大量的农民工进城，原子化成为留守在农村社会农民的典型特征。这种特征导致了农民如果单靠一己力量难以实现维护自身的合法、合理权益和权利，因此他们不断会加强自我组织建设，并表现出一定的血缘或者地域性的特点去参与政治。在面临村干部选举的时候，农民就会选择被他们认为能够维护其权益和权利的宗亲或家族成员。如果在一个村委会或村合作经济组织中，没有这样的他们“自己人”，他们就会不配合，甚至是反抗。而且一些势力较大的家族对于乡村治理产生极大的挑战。

　　（二）贿赂

　　建国几十年以来，虽然我国法制建设有了较大的进步，但也存在一些法律制度和监督机制并不完善的地方。特别是在农村，这一状况尤为突出。一些基层的当政者为了使自身利益的最大化而去贿赂与他们利益有关的人员。农民或者一些利益资源的基层管理者为了维护自己的既得利益，或者是获得更多的利益，他们会向基层干部行贿，进而影响政府的公共决策，比如农村的一些经济精英，为了获得稀缺的土地资源，可能会向村干部行贿。另外，为了维持和巩固自己权力的需要，村干部在选举中会通过各种方式对村民行贿，改变村民的选举意愿。

　　（三）越级上访

　　信访在我国是有具体的程序和制度的。农民往往对基层政府有着强烈的不信任，他们为了维护自身的利益就会跨越基层政府去越级上访。他们认为越级上访能够通过借助更高一级政府机关的权威，来更好地维护自己的利益。但是这首先影响了乡村治理的经济基础———农村经济发展。一方面，农民专注于上访会耽误农业生产，这势必会影响他们的生活质量和农村经济发展； 另一方面，农民上访带有很大盲目和激进的特点，这就决定了他们不一定能够达到其想要的目的和效果，这不仅不利于农民问题的解决，还会大大增加他们的维权成本，使得农民的生活更加举步维艰。这种情况下，农民在无法寻求到合法合理的途径来解决他们的问题时，或许会以非法、激进的方式来维护其自身的利益。

　　（四）游行示威和暴力对抗

　　由于农民这一群体普遍素质不高，缺乏必要的法律知识，因此，当出现了重大事件损害了他们的利益时，他们往往无法通过合法合理的方式来解决问题，转而通过一些诸如示威或静坐等非法的方式影响政府部门的决策。而示威和静坐一旦无法控制，就会形成暴力冲突。当然，造成这种现象除了农民因素外，还有政府的原因。一些地方政府为了追求政绩而不惜歪曲中央政策，没有充分站在农民的角度看问题，出现了一些如暴力强拆、乱收费、工作态度差和责任心缺失等一些不合适的行为和现象，农民感到自身利益受到极大损失，他们为了发泄心中情绪的不满，就会采取一些极端的暴力方式。

　　二、农民非制度化政治参与对乡村治理运作绩效的检视

　　当前，随着经济社会的进一步发展，我国社会中农民非制度化政治参与情况越来越突出，这对于乡村治理文化成长、乡村治理的社会资本建构和乡村治理的运作绩效有着较为消极的影响。

　　（一）极大破坏了乡村治理文化的形成

　　从治理的角度看乡村政治，首要的是乡村政治文化的形成与培育。而培养一种参与型的公民意识是乡村治理的文化关键所在。参与型的政治文化是与现代民主政治相适应的政治文化，是公民政治参与的文化基础。政治文化通过影响各个社会成员的政治行为，对整个政治系统的功能发挥作用，通过塑造公民价值观对公民政治参与行为起导向作用。亨廷顿认为，所谓政治参与是指“一般平民试图影响政府决策的活动。”[3] 我国政治学界大多数学者受亨廷顿的影响。阿尔蒙德认为只有平衡政治参与热情高与低、只有融合对权威的服从和尊重，只有培育主动参与的政治文化才能保证民主政治的高效运行。[4] 而主动参与的政治文化，实际上就是为了促进农村社会和谐稳定快速健康的发展，必须要实现广泛的农民制度化的政治参与，以维护农民的权益，保障农民的权利。而当制度化政治参与不畅通的时候，农民为求公正，就会选择如非正式组织、或通过家族势力等来释放心理压力，这是一种消极的政治参与表象。而非法的聚众越级上访、游行、示威和暴力对抗，不仅是与构建社会主义和谐社会背道而驰的，更是对农民制度化政治参与文化培育的直接否定，进而影响了乡村治理文化的形成。

　　（二）严重干扰了乡村治理中社会资本的构建

　　由于制度上的缺失，农民基于合理有序的政治参与而无法维护自身的权益和保障自身的权利时，他们必然会选择一些诸如越级上访、暴力抗法等无序的非制度化政治参与形式来释放自身的心理需求，这或许会在某种程度上对政治体制的改革有着积极作用，但是大量出现的非制度化政治参与也会极大地削弱乡村治理社会资本的建构。乡村社会资本与乡村治理呈正相关关联，乡村社会资本结构及变迁影响和制约着乡村治理的成长。社会资本理论对集体行动和组织行为给予了足够的重视，强调信任、规范和网络的重要作用。在中国，特别是在乡村社会，其社会资本的主要表现形式是以血缘、地缘等为基础而构成的关系网络。现代性社会资本的形成和发展，有利于降低社会规范的等级意识，有利于内生性公民社会的建立，有利于降低乡村社会治理成本和风险。农民通过合理合法的手段去维护其经济利益和政治权利时，乡村社会资本也会不断丰富和完善，进而促进乡村治理走向善治。反之，农民大量非制度化的政治参与，阻碍了乡村社会的有序发展，给我国乡村社会资本带来了深刻的变化，进而降低了我国乡村治理的运作绩效。

　　（三）直接降低了乡村和谐治理的绩效

　　农民制度化的政治参与是农民维护其合理经济利益和政治权利的必要形式。而农民一旦寻求非制度化的政治参与方式来释放压力时，就会给乡村治理带来严峻挑战。一是影响了乡村治理的经济基础。农村经济的发展是乡村治理必要的经济基础。农民把主要精力用在了越级上访、暴力抗法等一些非制度化政治参与上，便荒废了农业生产，阻碍了农村经济的发展； 二是干扰了乡村民主进程。从某种程度上来说，农民非制度化参与是农民维权意识提升的一种表现，但更多地体现了农民丧失了政治责任意识，这阻碍了乡村民主前进的步伐。三是增加了政府治理成本。非制度化政治参与会形成强烈的社会对抗，这不仅是对社会良好秩序极大的破坏，也使政府需要拿出更多的经费去维护社会稳定，这无形之中增加了政府支出。四是消解了和谐乡村的基础。农民有序的制度化政治参与，能够促进农村社会与政府之间良好的互动。反之，无序的非制度化政治方式参与，则会形成农村社会与政府之间的冲突和对抗，影响社会的和谐稳定。

　　三、农民制度化政治参与是提升乡村治理运作绩效的关键

　　要提升乡村治理的运作效率，必须采取相关措施促进农民制度化的政治参与，实现农村社会的和谐稳定。

　　（一）建设社会主义新型参与型政治文化，为乡村治理提供良好的社会环境

　　政治认同是社会稳定的基础，有了社会个体对于政治的高度认同，这个社会才会稳定。社会个体有了这份政治的高度认同感，他们就会有身为该群体的自豪感，进而演变为自发地去维护这个社会的和谐稳定。即使存在一些小小的摩擦和矛盾，通过正当方式是可以调节的，他们会尽力去维护其价值观。从总体上看，我国社会虽然存在矛盾，但是总体上是和谐的。[5] 这种高度政治认同的形成离不开政治参与热情和有序政治参与的不断培育。一定的政治文化是实现政治参与良好有序发展的基础。政治文化培育的重要意义在于，它不仅能够实现有效的政治参与，还能提升全社会的政治认同，消解社会不和谐的音符，维护社会稳定，促进社会主义政治文明建设。农民制度化政治参与的真正实现，不仅需要一定的物质基础和社会公平的大力倡导，建设社会主义新型参与型政治文化也势在必行，这样不仅能够提升农民的政治主体意识，还能为乡村治理提供良好的社会环境。因此，第一，要强化农民的公共责任。农民作为社会的个体，其责任意识，特别是公共责任的培育，需要政府从政策、法规和监督等各项措施去不断加以培育，这才能使他们不断自觉地维护公共利益。第二，要加强社会资本积聚。如前述，社会资本强调信任、规范和网络的重要作用。那么，要想实现乡村社会有序治理，促进社会和谐，必须不断加强农民与基层政府的信任、合作和理解。第三，要完善民主表达机制。民主表达机制的发展与完善，就是培育农民的现代民主精神，要求他们维护其自身利益时一定要以合理合法的手段和方式进行。[6] 社会主义参与型政治文化的培育，就是让农民以理性和良好的心态参与到政治生活中来，为乡村治理提供良好的社会环境。

　　（二）加强制度建设，为乡村治理提供良好的制度性保障

　　农民制度化的政治参与，不仅是农民政治参与主体地位的体现，也是实现农民政治参与的有序化和规范化的重要保障。为维护社会稳定，强化民主政治建设，我们必须要将各种非制度性政治参与形式的威胁降到最低点。近几年我国农民非制度性政治参与方式有上升趋势，暴力抗法、静坐示威等无序的政治参与事件也有一定增多，这从一个侧面反映出我国急需完善农民政治参与的制度化建设。从我国基层发展看，我们在农村建立的以党支部为核心的村级组织工作制度、以村民议事为主要内容的民主政治制度、以财务管理为主要内容的经济管理制度、以村民自治章程为主的村民自治制度，使我国农村居民已经实现了其制度化的参与农村治理的途径。1998 年修订的《村委会组织法》，构筑了村民自治的基本法律框架和原则，对发展基层民主，把村民自治实践纳入法治轨道更是起到了开创性作用。虽然中国农村制度建设已取得新进展，农村制度体系基本框架初步形成，但常常缺少具体的制度和程序来保障制度和法律的落实。造成的不良后果是公民虽然在法律上享有广泛的民主自治权利，却没有通向这些权利的阶梯。乡村治理要国家以法律和制度保障公民权利，使公民能够感受到自己能在一定范围内影响自身的利益和改善自身的生活，有能力通过法定渠道反映自身的合理要求与期望。从我国农民参与渠道看，保证农民政治参与渠道的畅通是实现有序合理政治参与的关键。为此，各个地方要在国家法律范围内建立符合本地实际和能够保证人民群众根本利益的法律法规； 不断创新信访制度，联合多个部门切实解决农民比较集中的问题和意见，并组织多部门的工作人员深入基层，走到农民中间去，了解他们的利益诉求，把矛盾消除在萌芽状态。

　　（三）建设服务型乡镇政府，为乡村治理提供良好的组织环境

　　当前，我国农民参与还处于初级阶段，村民自治虽然是农民的制度创新，但其大规模推广离不开政府的作用。要让我国村民自治越来越具有草根性并最终实现治理主体的多元化还需要政府的大力支持。政府首先要从乡村社会公民参与环境入手，引导农村社会参与氛围的发展，还要不断地与民间团体加强交流与合作，以平等和开放的姿态与公民建立相互理解、信任的关系。政府要教育农民明确自身的权利责任及参与的意义，引导农民树立理性地参与乡村公共事务管理的观念，通过制度创新、下放权力、放松管制等为乡村民间组织参与创造更多的渠道与机会。保证民主参与步骤的程序化，保证民主参与内容的多样化，不断丰富参与形式，这样才能不断地激发农民政治参与的积极性和活力，才能促进基层政府有效地管理乡村社会公共事务，才能真正实现乡村公共管理服务性和责任性，并最终促进乡村民主政治的发展。[7] 这一切目标的实现需要政府不断转变其职能，逐渐向建立服务型政府和责任政府发展。政府的基本目的是为公共服务，要实现政府的服务职能，首先，要把政府角色定位于服务。政府或公务员的职责不是试图控制民众，不是试图掌握权力，不是站在权力的顶端为所欲为，而是应该帮助社会个体明确他们应如何正确表达自身的利益诉求，真正为民众服务。其次，政府要以人为本，以人为本不仅是经济社会的根本，也是中国共产党的宗旨，以人为本要以人民群众的需要为本，以公众为本，以公众的需要为本。

　　（四）完善农民制度化参与的条件，为乡村治理提供广泛的社会资本

　　如前所述，社会资本最主要的就是社会信任网络、公民参与网络和社会规范。这样就不难看出，社会资本与乡村治理之间的内在联系。良好的社会资本是推进乡村有序治理的基础。[8] 因此，在当前众多非制度化政治参与出现的现实下，要大力培育乡村社会资本，推进乡村治理有序运行。第一，要大力加强农民素质的提升。农民自身素质的提升是提高农民制度化政治参与的关键，农民素质的提升主要是培养他们的政治参与意识、责任意识、团结意识和主人翁意识，这样他们在维护自身的利益时就会更多的设身处地的去思考，以更加有序的方式参与政治生活，以维护乡村社会的和谐有序发展。第二，逐步完善农民信任的制度建设。可以想象，如果通过制度建设能够解决农民想要解决的问题，试问谁会去采取一些激进的、甚至是非法的方式呢? 通过有效的制度建设能够大大提升政府的执政能力，能够真正解决一系列民生问题。第三，加快农村民间组织发展。农村民间组织大致包括村庄组织和乡村发展机构两种。民间组织的发展在社会主义新农村建设中的作用不可小觑。农村民间组织的发展不仅能够弥补政府职能转变过程中造成的权力真空，还能够促进农民与政府的信任、合作与互动。农村民间组织的发展能够保证国家大量支农资金的高效利用，促进政府服务意识和水平的提升，维护农民的合法权益，促进社会主义基层民主政治建设。

　　注  释：

　　[1] 王浦劬：《政治学基础》，北京：北京大学出版社，2006 年，第 166 页。

　　[2] 张春华：《乡村治理成长与农民组织化再调适》，《兰州学刊》2011 年第 9 期。

　　[3] 亨廷顿：《难以抉择———发展中国家的政治参与》，北京：华夏出版社，1988 年，第 3 页。

　　[4] 阿尔蒙德：《公民文化———五个国家的政治态度和民主制》，北京：东方出版社，2008 年，第 5 页。

　　[5] 刘勇：《“无直接利益冲突”群体心理分析及心理疏导机制构建》，《云南社会科学》2010 年第1 期。

　　[6] 郑传贵：《社会资本与农村社区发展》，北京：学林出版社，2007 年，第 142 页。

　　[7] 丁祥艳：《社会主义新农村视域中的乡村治理优化》，《求实》2009 年第 7 期。

　　[8] 季丽新、南刚志：《论社会转型时期农民制度化政治参与和乡村治理》，《中国行政管理》2009 年第5 期。

　　作者：张春华

　　作者简介：张春华，华中师范大学政治学研究院博士研究生，广东金融学院思政部讲师，主要从事马克思主义中国化研究、农村问题研究。