涂圣伟

　　乡村要振兴，投入是关键。落实农业农村优先发展，财政投入优先保障至关重要。乡村振兴不能没有财政真金白银的投入，但有了资金投入后，如何用好用活资金却又是一个老大难问题。这些年来，基层呼声最高、反映最强烈的莫过于财政资金“多重散杂”“打酱油的钱不能买醋”，有些甚至相互“打架”，资金使用效益不高、支农效果不明显，花了不少“冤枉钱”。近年来，中央层面开展了不少涉农资金整合试点，但从实践看，只靠基层搞整合、只在资金层面搞整合，体制机制“壁垒”不少，部门利益“暗礁”不少，存在较大局限性，很难取得十足成效。正所谓“屋漏在上，知之在下”，推进财政涉农资金统筹，体制机制问题躲不过也绕不开，必须下决心破除体制机制障碍，建立起涉农资金整合长效机制。为此，2017年底国务院印发实施《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，明确将涉农资金统筹整合作为深化财税体制改革和政府投资体制改革的重要内容，加强财政支农政策顶层设计，实行“大专项+任务清单”管理模式，优化支农投入供给结构。这顺应了基层从源头改革涉农资金管理体制机制的呼声，适应了新时代农业农村发展的新要求。

　　实行“大专项+任务清单”管理模式，是对财政支农资金配置效率、使用效益不高问题的精准问诊和对症下药。推进涉农资金统筹整合，形式上是对涉农资金进行集中“打捆”，背后涉及的是涉农部门职能调整和政府涉农职能转变。科学合理设置涉农资金专项和任务清单，需要同时做好部门管理职能和政府职能转变两个“加减法”，明晰政府与市场之间、涉农部门之间、中央与地方之间“三个任务边界”，切实让顶层设计落地生根。

　　一是明晰政府与市场的作用边界，合理设定任务清单。归并设置涉农资金专项和任务清单，既是以往对交叉重复、使用分散的财政资金的清理整合，也是对政府涉农职能的调整定位。当前，我国农业发展的主要矛盾发生重要变化，需要根据新形势新战略的要求，强化财政涉农投入的公共性和高质量发展导向，优化财政支农投入供给，切实提高财政涉农资金投资绩效。为此，要把涉农资金统筹整合与推动政府涉农职能转变结合起来，按照让市场在资源配置中发挥决定性作用,更好发挥政府作用的要求，将符合市场经济发展和公共财政建设要求作为重要标准，科学合理设置涉农资金大专项和任务清单，重点聚焦涉及国计民生重大事项、重大规划任务、重大工程，最大限度减少产量导向下一些投向不准、支出“越位”的任务，强化财政资金“四两拨千斤”的杠杆功能和财政项目的示范效应，将更多社会资金活水和生产要素引入农业农村。

　　二是明晰涉农部门职能边界，有效划分和管理任务清单。涉农资金整合的根本和难点在管理体制。长期以来，我国财政涉农资金管理、项目管理等职责权限划分不清、职能交叉重叠，涉农资金条块分割、使用分散，部门各做各的事、各唱各的调，导致资金配置效率不高。在预算编制环节设置大专项，从源头减少了交叉重复，但还需要进一步理顺涉农资金管理体系，合理确定涉农部门在任务清单划分和管理方面的职能，形成横向联动合力，实现“各炒自家菜”，共同办好“一桌席”。其中，涉农资金综合管理部门要突出资金、规划和任务清单管理，强化涉农资金政策评估、涉农资金分配和绩效评价等职能；行业部门要科学设置、细化分解任务清单，强化约束性任务管理和监督。

　　三是明晰中央和地方权责边界，高效实施任务清单。涉农资金任务清单设定将顶层设计与赋权地方相结合，区分约束性任务和指导性任务，实行差别化管理，地方拥有了相机施策和统筹资金的自主权，“打酱油”的钱不能“买醋”的障碍清除了，主动作为的积极性必然会更高。但是，任务清单对地方究竟能有多大的激励效果，很大程度上取决于约束性任务和指导性任务的边界确定得是否合理。如果指导性任务过少，或与之相匹配的资金过少，地方自主统筹空间过小，任务清单实施的效果将会大大折扣。确定约束性任务，要突出全局性、公益性和基础性，聚焦国家重大行动、重大计划、重大改革等重大任务和重大建设项目，其他任务应尽量纳入指导性任务范畴，确保中央宏观政策调控和地方自主统筹的平衡。

　　实行“大专项+任务清单”管理模式，是一项管全局、管根本、管长远的重要制度创新。确保涉农资金统筹出实效、出长效，还要健全任务清单调整优化和退出机制，在保持大专项总体稳定的基础上，增强任务清单的灵活性和包容性，适时将已经到期、不合理的政策移出任务清单，及时将党中央、国务院的新要求、新政策纳入任务清单。同时，要同步搞好涉农领域“放管服”改革，加强资金监管和绩效评估，建立“花钱必问效、无效必问责”的激励约束机制，确保任务清单有效实施，切实提升国家支农政策效果和支农资金使用效益。

　　（作者单位：国家发改委产业经济与技术经济研究所）